Dott.Vitaliano Esposito - PG presso la Corte di Cassazione
Audizionedel Procuratore generale della Corte di Cassazione davanti alle Commissioniriunite Affari costituzionali e Giustizia della Camera dei deputati,in merito al disegno di legge costituzionale del Governo, n. 4275/C, recante"Riforma del titolo IV della parte II della Costituzione" (13 giugno2011).
CONTRIBUTODEL PROCURATORE GENERALE
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1. Visono molto grato per l’occasione che mi è offerta di esprimere il mio punto divista – o, meglio, le mie riflessioni – su di un progetto di riformacostituzionale che concerne soprattutto il ruolo e la posizione istituzionaledel pubblico ministero.
Per undovere di obiettività e di lealtà verso i magistrati dell’ufficio che hol’onore di dirigere, ho promosso una riunione che ha consentito un ampio earticolato dibattito su vari aspetti di una tematica che è di una complessitàtale da apparire, a prima vista, inestricabile.
Purcondividendo, specie sotto l’aspetto tecnico, gran parte delle predettevalutazioni, ritengo tuttavia doveroso esporre alcune riflessioni sulle lineedi fondo del progetto di riforma (e non, quindi, sulle sue modalità tecniche diattuazione), quale contributo utile al dibattito.
2.Contributo reso con spirito di confronto, senza opposte pregiudiziali eposizioni rigidamente precostituite, come auspicato dal Capo dello Stato.
Contributoche ritengo doveroso sotto due profili, uno istituzionale, l’altro diriconoscenza.
2.1.Nei miei interventi in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario horeiteratamente denunciato alcuni aspetti di una situazione di sostanzialeingiustizia in cui versa il nostro Paese.
Ciòm’impone di fornire, un apporto contributo costruttivo a un dibattito sullemisure che sono dal legislatore ritenute utili o necessarie, pur dovendosegnalare la settorialità dell’intervento; la non attribuibilità alla figuradel pubblico ministero di tutte le disfunzioni del sistema; la nonaccettabilità di una dequotazione delle garanzie o, se si preferisce, ladecostituzionalizzazione dei fondamentali principi che lo tutelano.
Non èquesta una difesa corporativa, dovendo necessariamente limitare il miocontributo al punto decisivo della questione: all’esame, cioè, della propostadi separazione delle carriere quale condizione per l’attuazione di un giustoprocesso, tenendo conto della situazione di indipendenza del pubblico ministeroe dell’incognita legata ad una espansione del suo ruolo.
2.2.L’altro motivo per cui ritengo doveroso il mio contributo si sostanzia nellariconoscenza E ponendo al servizio anche la mia quarantennale esperienza nellepiù prestigiose assise internazionali sul funzionamento della giustizia penale.
Hoavuto, infatti, il grande onore, tra l’altro:
di averpartecipato, per lo più in qualità di capo della delegazione italiana, a NewYork, ai lavori preparatori dello Statuto della Corte penaleinternazionale, facendo parte, dapprima, del Comitato ad hoc (1995)e, quindi, del Comitato preparatorio per la istituzione della Corte (1996-1997)e partecipando, infine, alla Conferenza diplomatica del 1998;
diessere stato designato dal Comitato europeo per i problemi criminali, quale espertoscientifico incaricato, nell’ambito di un comitato internazionale adhoc, della elaborazione e della redazione della Raccomandazione n. 19 del2000 del Comitato dei ministri del Consiglio d’ Europa;
di averconvocato a Roma, dal 26 al 28 maggio u.s.,nella mia qualità di Presidentedella relativa Rete, la Conferenza dei procuratori generali dell’Unioneeuropea.
3.L’uno e l’altro strumento internazionale assumono carattere decisivo pertracciare le linee-guida che in questa sede interessano, mentre le conclusionidella Conferenza sulpubblico ministero quale organo di giustizia e promotoredei diritti umani, autonomo e responsabile, indicano il ruolocomune verso cui convergono in Europa le autorità incaricate dell’eserciziodell’azione penale.
3.1. LoStatuto, cui hanno sinora aderito 115 Stati, sancisce non solo il principio diindipendenza, oggettiva e soggettiva e quello di imparzialità, tanto deigiudici che dei procuratori, ma anche l’autonomia organica dell’Ufficio delProcuratore da quello della Corte (art. 42).
3.2.D’altra parte, nel suo magistrale intervento svolto a Roma il 27 maggio u.s.,nel corso della IV Conferenza dei Procuratori generali dell’Unione europea,Thomas Hammarberg, Commissario per i diritti umani del Consiglio d’ Europa, hadetto che occorre gettare un muro di sicurezza (firewall) tra pubblicoministero e giudice ed ha riferito di avere dalla sua esperienzaimparato come la separazione dei poteri tra tali organi siacruciale anche per gettare le basi per l’eguaglianza delle armi nell’interosistema.
A benvedere le preoccupazioni del Commissario concernono, da un lato, l’attuazionedi un giusto processo e, dall’altro, l’incognita in ordine all’espansione delruolo del pubblico ministero:
a)sotto il primo profilo esse sono in linea con la giurisprudenza della Corteeuropea che, sin dalla storica sentenza Delcourt (17 gennaio1970) ha sempre ammonito che l’égalité des armes, principiofondamentale del giusto processo, mira a garantire l’eguaglianza delle partidinanzi al giudice ed a proteggere l’effettività del dibattito contraddittorio;garanzia specifica che si aggiunge a quelle generali concernenti il diritto adun tribunale indipendente ed imparziale. Il primo diritto si apprezza da unduplice punto di vista, perché l’indipendenza deve esistere nei riguardi siadel potere esecutivo che delle parti, e, quindi, anche, del pubblico ministero.Il secondo diritto, che si apprezza dal punto di vista sia soggettivo cheoggettivo può prendere in considerazione, sotto quest’ultimo aspetto, anche leapparenze di imparzialità.
b)sotto il secondo profilo esse concernono le inquietudine che sul piano dellastabilità del sistema democratico ha sempre suscitato la figura dell’inquirentee che sono oggi ancor presenti in alcuni Paesi dell’ Est. Esse concernono – hadetto il Commissario – il rischio che un pubblico ministero troppo fortepossa trasformarsi in un quarto potere senza obbligo di rendiconto.
Lepreoccupazioni del Commissario formano addirittura oggetto di un rapporto adhoc sul pubblico ministero. Quello, di recentissimapubblicazione, elaborato dalla Commissione europea per la democraziaattraverso il diritto – la cd. Commissione di Venezia -e costituente la seconda parte delle norme europee concernentil’indipendenza del sistema giudiziario (testo adottato a Venezia il17-18 dicembre 2010), il quale dedica un apposito capitolo ai rischidel potere eccessivo dei pubblici ministeri per l’indipendenza del sistemagiudiziario (§§ 71-76).
IlRapporto della Commissione esamina i principali modelli di organizzazione delpubblico ministero e riconosce espressamente che la Raccomandazione n. 19 del2000 del Comitato dei ministri del Consiglio d’ Europa costituisce ilfondamentale documento cui tutti i Paesi d’Europa devono ispirarsi in sede diriforma.
Questostrumento non privilegia alcun modello di pubblico ministero, sia essodipendente o meno dall’esecutivo o, comunque, a lui subordinato.
Essolascia gli Stati liberi di seguire la loro tradizione e le loro scelte dipolitica criminale, indicando, però, rigorosamente le condizioni che devono inconcreto osservarsi perché il modello adottato costituisca un fattore distabilità democratica.
Epossa, comunque, assicurare, nel procedimento, il contraddittorio, nel rispettodi quel principio dell’ egalité des armes tra l’accusa e ladifesa, che costituisce una delle componenti essenziali del giusto processo.
4. L’esame della compatibilità della proposta di riforma con i canoni dellaRaccomandazione e con le altre linee in precedenza indicate non può essereeffettuata in astratto.
Se sioperasse in tal modo, si opererebbe tratterebbe una esercitazione accademica,con conclusioni alla Candide di Voltaire: il miosistema è il migliore possibile e se c’è qualcosa di negativo, questo esisteper un motivo preciso e non può essere altrimenti .
4.1.Essa deve essere effettuata in concreto, tenendo conto del contesto, cioè dellasituazione italiana.
Dellasituazione italiana nel suo divenire, quale cioè, essa era al momento dellascelta iniziale, ossia al momento della Costituzione, e quale essa oggi sipresenta.
Perciascun momento esaminando e comparando, in filigrana, la situazioneprocessuale (sistema inquisitorio o accusatorio) con la situazioneordinamentale.
E perciascun momento comparando il complessivo contesto italiano con quello deiPaesi con il nostro presentando una affinità di scelte processuali edordinamentali.
4.1.Sotto quest’ultima prospettiva il punto di partenza dell’analisi dovrebbemirare ad accertare:
- se èvero che il nostro pubblico ministero é l’unico — tra ordinamenti sia di civillaw sia di common law – ad essere indipendente dall’esecutivo.
- se èvero che esso é l'unico che — in un ordinamento processuale di tipo accusatorio– fa parte dell’ordine giudiziario, come avviene solo negli ordinamentiprocessuali di tipo inquisitorio.
Stabilitoche il nostro pubblico ministero è indipendente dall’esecutivo e fa partedell’ordine giudiziario, occorre chiedersene le ragioni storiche e laperdurante loro validità.
4.2.Generalmente si dice che iI costituente preferì una soluzione di compromesso,agevolata dalla sostanziale sfiducia nella magistratura da parte dei partiti disinistra, favorevoli a forme di controllo politico sui giudici e qualecorrettivo del sistema previde il principio di obbligatorietà dell’azionepenale.
4.3.Non interessa in questa sede chiarire se, come pure si dice, fu geniale, perquei tempi, l’armonia compromissoria raggiunta da De Gasperi eTogliatti.
Quelloche interessa è che rispetto al passato - il che vuol dire non solo rispetto alcodice Rocco, ma alla nostra tradizione risalente al codice napoleonico – fuinnovato solo in ordine al principio allora vigente della dipendenza delpubblico ministero dall’esecutivo.
Laquestione della separazione delle funzioni o delle carriere non fu nemmenosfiorata, perché all’epoca non poteva neanche essere ipotizzata.
In unsistema inquisitorio che pubblico ministero e il giudice facciano parte di uncorpo unico è razionale ed addirittura ovvio.
Cosìcome in un processo accusatorio – in un processo, cioè, di parti – sembrerebbeovvio il contrario, con la conseguenza che il problema della separazione dellecarriere si sarebbe dovuto porre al momento dell’adozione del nuovo codice e,al più tardi, al momento della costituzionalizzazione del giusto processo.
5. Lasituazione attuale impone una serena riflessione.
5.1.Riflessione che non concerne, però, il principio dell’indipendenza del pubblicoministero dall’esecutivo.
Se,invero, il diritto ad un giusto processo non è concepibile se il giudice non èindipendente da ogni altro potere, così il diritto ad un giusto processo – e auna giusta indagine che lo precede – non è concepibile se il pubblico ministeronon è indipendente da ogni altro potere.
Se visono condizionamenti all’inizio dell’indagine, si smarrisce il significatodell’autonomia al momento della decisione.
Ilvalore dell’indipendenza – da noi conquistato al momento della Costituzione eper altri Paesi costituente un obiettivo da raggiungere – deve esseresalvaguardato.
Equesto valore deve, a maggior ragione, essere salvaguardato nel momento in cuile linee della giurisprudenza di Strasburgo indicano che il giustoprocesso deve scaturire dalla giusta azione delpubblico ministero.
Nelmomento in cui la Convenzione europea vede il pubblico ministero come uno deiprincipali destinatari degli obblighi positivi che essa impone in un giustoprocesso, risulta evidente che tali obblighi possono essere adempiuti sono daun pubblico ministero indipendente, che sia subordinato soltanto alla legge.
Tratali obblighi basilare è quello di salvaguardare, nelle indagini come nelprocesso, la dignità ed i diritti di tutte le parti, ivi compresi, ovviamente,quelli della vittima, che ha il diritto di intervenire nel processoricostruttivo dei fatti.
Ilpubblico ministero è così divenuto autonomo organo di giustizia, promotore deidiritti umani.
E lasua posizione e tutela costituzionale non può essere garantita con la tecnicanormativa del rinvio alla legge ordinaria.
Autonomiae indipendenza del pubblico ministero da ogni altro potere sono principi chenon possono essere decostituzionalizzati o surrettiziamente aggirati.
5.2. Lanecessità della riflessione concerne, invece, la questione della perduranteappartenenza di giudice e pubblico ministero ad uno stesso ordine.
Lariflessione concerne, in particolare, gli effetti di una riforma del codicebasata sull’adozione di un sistema accusatorio (tipico degli ordinamenti di commonlaw), ma non accompagnata da riforme ordinamentali.
Riforme,invece, adottate in Portogallo, che pure si è munito di codice di rito che èuna pedissequa traduzione del nostro codice dell’89 (ed è ivi entrato in vigoresin dal 1988) e che si è dotato di due Consigli superiori (uno per i giudici,l’altro per i procuratori).
Riflessione– sinora mancata – sulle ragioni per cui la Francia, che pure ha conservato ilsistema inquisitorio in un ordinamento di civil law, si èdotato di una doppia formazione (uno per i giudici, l’altro per i pubblici ministeri)nell’ambito di un unico Consiglio superiore della magistratura.
5.3.Orbene, se si riflette, appaiono, a mio avviso, evidenti le ragioni delladifferente disciplina.
InPortogallo sono stati istituiti due autonomi organi di autotutela perché ilpubblico ministero non fa più parte dell’ordine giudiziario.
InFrancia è stato conservato il solo organo di autotutela con due sezioni perchéil pubblico ministero fa ancora parte dell’ordine giudiziario ma è statariconosciuta la diversità delle funzioni.
Sitratta di scelte coerenti anche perché diverso è il rapporto che si è venuto adeterminare tra il giudice e il pubblico ministero nei rispettivi ordinamenti.
5.4. Ildistacco, la netta separazione tra il giudice e l’organo che esercita l’azionepenale è, infatti, connaturata con gli ordinamenti di common law (o,comunque, ad essi assimilabili)
Distaccoche non è solo funzionale alle esigenze del sistema accusatorio ma costituisceelemento strutturale a quel modello.
Modellocaratterizzato, in linea generale, da una rigida separazione tra polizia (chericerca elementi di accusa), attorney o figura analoga (chevaluta in autonomia l’utilizzabilità di tali elementi) e giudice, dinanzi a cuisi forma, nel contraddittorio tra le parti, la prova.
Separazioneche non esiste nel nostro sistema in cui il pubblico ministero forma un bloccomonolitico con la polizia ed assume funzioni inquisitorie nella fase delleindagini preliminari e funzione di parte nella fase dibattimentale, con laconseguenza che le species del pubblico ministero e del giudicerisultano ontologicamente diverse.
Nellescuole insegnano – e non è leggenda – che se un attorney, percaso, entra nello stesso ascensore del giudice, quest’ultimo non può, quelgiorno, esaminare alcun caso cui é interessato quell’attorney.
5.5.Questo distacco non è esistito, per ragioni storiche, nei paesi di civillaw.
L’ordinamentodi questi paesi si ricollega, per lo più, alle riforme che contrassegnarono, inFrancia, il superamento di quella soglia fatale del senso diingiustizia percepito, che generalmente prelude alla rivolta all’ordinecostituito e talvolta sfocia nella rivoluzione.
In quelPaese, il superamento di quella soglia fatale, nel 1790, avevaindotto il Re – pressato dall’ondata rivoluzionaria a porre fine agli abusi delsistema giudiziario dell’Ancien regime – ad effettuare alcunefondamentali riforme (obbligo della motivazione delle sentenze, istituzione del Tribunalde cassation, etc).
Uno deicapisaldi della riforma fu costituito dalla istituzione della poliziagiudiziaria sotto il controllo del Procuratore del Re.
Questariforma sorse, in particolare, come reazione al dispotismo di Stato, condelatori anonimi, agenti provocatori e polizia segreta, che rendevano bendatala giustizia.
Lapolizia giudiziaria fu scorporata dalla polizia di sicurezza (distinzione,questa che non esiste nei Paesi di common law), cuifurono affidati solo compiti di prevenzione dei delitti.
Lapolizia giudiziaria - fu detto nel codice del 3 brumaio dell’anno IV - ricercai delitti che la polizia amministrativa non è stata in grado di impedire.
Per talmodo la polizia giudiziaria ed il Procuratore del Re costituirono i filtridelle notitiae criminis e resero credibile e più agevolel’intervento del giudice istruttore, dinanzi al quale si formava la prova, conconferma al dibattimento.
L’affidabilitàdel sistema fu garantita dall’appartenenza, sia del procuratore che delgiudice, all’ordine giudiziario.
5.6.Questo é il sistema ancor oggi in corso nei sistemi di civil law (Francia,Belgio, etc) e questo è il sistema da noi vigente sotto l’impero del codiceRocco.
Sidiscute se con l’entrata in vigore del codice Vassalli il pubblico ministerosia ancora condizionato nell’esercizio dell’azione penale dalla notitiacriminis (rapporto, denuncia querela) e questa questione è intimamenteconnessa con l’aspra dibattito in corso sui limiti del cosiddetto controllodi legalità.
Suquest’ultimo tema è noto come la maggior parte della magistratura – speciequella associata – rivendichi la titolarità di tale controllo.
Sitratta di un controllo preventivo, non legato alla notitia criminis,e che consente al pubblico ministero di ricercare se un reato é stato commesso.Controllo estraneo alla tradizione degli ordinamenti di civil law
Ildibattito si estende agli analoghi poteri che, nei Paesi dell' Est, prima dellacaduta del muro di Berlino, erano affidati alla Prokuratura distampo sovietico.
Qualecondizione per l’ ingresso di questi Paesi nella Grande Europa, il Consiglio d'Europa ha preteso la revisione dell’istituto, ritenendo che lo stesso, per lasua pervasività, potesse negativamente incidere sulla stabilità dei sistemidemocratici.
6.Questo lungo excursus si è reso necessario per chiarire comeall’interno del problema della separazione o meno delle carriere si intreccianole due questioni evocate dal Commissario dei diritti dell’uomo ed intimamentetra loro connesse: quella concernente l’attuazione del giusto processo e quellariguardante il mantenimento di un equilibrio democratico.
Allaluce delle predette considerazioni e cercando di ricapitolare quanto finoradetto, possono – a mio parere – fissarsi i punti seguenti:
sottoil sistema del codice Rocco, quale vigente dopo l’entrata in vigore dellaCostituzione, l’unicità delle carriere e l’esistenza di un unico organo diautotutela trovavano la loro base razionale sulle circostanze appressoindicate:
a) ilpubblico ministero era un organo giurisdizionale: il suo ruolo erasostanzialmente analogo a quelle del giudice istruttore. Poteva, infatti,nell’istruzione sommaria, procedere all’arresto ed alla scarcerazionedell’imputato e poteva raccogliere la prova, che trovava la sua verifica aldibattimento;
b) ilpubblico ministero ed il giudice (istruttore o del dibattimento) agivanonell’ambito di un sistema inquisitorio definito di tipo misto, sia nella fasedella istruttoria che del dibattimento; i loro ruoli erano ontologicamenteanaloghi e le loro funzioni, diverse solo nella fase dibattimentale,convergevano verso un unico obiettivo: l’accertamento della verità.
c) ilpubblico ministero era legato, nell’esercizio dell’azione penale, alla notitiacriminis(rapporto, denuncia, querela);
d) ilpubblico ministero aveva il controllo dell’attività di polizia giudiziaria;
e)quello che oggi viene definito, con una certa accentuazione, protagonismoirresponsabile di qualche rappresentante del pubblico ministerotrovava all’epoca, tra l’altro, reazione endoprocessuale con la possibilità,offerta alla difesa, di chiedere l’immediata formalizzazione del processo;
f) lacultura della giurisdizione era ed è assicurata dal Consiglio superiore dellamagistratura nell’ambito della sua attività di formazione continua deimagistrati. Ed è questo un argomento che viene costantemente opposto a chiparla di separazione delle carriere, sotto il profilo che, lasciato solo, ilpubblico ministero acquisirebbe una mentalità di tipo poliziesco.
6.2Sotto il sistema del codice Vassalli, quale esso risulta in conseguenza dellenote sentenze della Corte costituzionale del 1992 e della successivalegislazione dell’emergenza, la separazione delle carriere e la costituzione diun duplice organo di autotutela sembrerebbe potersi giungere a ritenerepreferibile sulle circostanze appresso indicate:
a) Ilpubblico ministero – che non arresta e non acquisisce la prova – non si ritienepossa ancora essere definito quale organo giurisdizionale. Esso restacertamente organo giudiziario o, meglio, come si è visto (supra, 5.1.)organo di giustizia, promotore dei diritti dell’uomo. E’ organo di giustiziaperché è il fine di giustizia che oggi legittima il suo agire, posto che lo scopoultimo del processo – oramai riconosciuto in tutta l’ Unione europea –è quello di trattare in modo corretto tutti gli affari per pervenire alproscioglimento dell’innocente o alla condanna del colpevole. E’, alla lucedella Convenzione europea, organo promotore dei diritti umani perché non devepiù, come si diceva un tempo, vendicare il diritto violato, ma deve oggirivendicarlo, promuovendo, nel rispetto del principio del contraddittorio, ilcorretto accertamento e una reazione dell’ordinamento adeguata e proporzionataalla violazione. Sembra, infine, opportuno porre in evidenza che il pubblicoministero – in tema di libertà personale per le esigenze dell’art. 5 § 3 dellaConvenzione europea – non può neanche essere assimilato ad unmagistrato abilitato dalla legge ad esercitare funzioni giudiziarie, comeripetutamente chiarito dalla Corte europea (cfr, da ultimo, Moulin c.France, sent. 23 novembre 2010);
b) ilfatto che il pubblico ministero assuma la funzione di inquirente nella faseinquisitoria del procedimento e di parte nella fase accusatoria, porterebbe adescludere, per le considerazioni già esposte (supra, 5.4.) che lo stessopossa far parte di un unico corpo con il giudice. La funzione ed il ruolo digiudice e pubblico ministero appaiono ontologicamente diverse. La separazionefunzionale è connaturata con quella organica. La necessità della separazioneordinamentale sembrerebbe allora rafforzata dalla circostanza che lo stesso, inuna fase accusatoria, fa valere dinanzi al giudice e nei confrontidell’imputato elementi di prova, raccolti nell’ambito di una fase inquisitoria,di concerto e con l’ausilio delle forze di polizia;
c) sesi afferma la necessità di separare le carriere si deve derivarne, qualenaturale conseguenza, l’istituzione di un separato organo di autogoverno per ilpubblico ministero. Solo per tal modo, infatti, si può garantire anche alpubblico ministero l’indipendenza a lui riconosciuta rispetto all’esecutivo e aogni altro potere dello Stato (supra, 5.1.);
d) inquesta ottica, la composizione dell’organo di autogoverno dovrebbe essere taleda impedire – contrariamente a quel che al riguardo suggerisce la Commissionedi Venezia (§ 66) – che i membri togati siano messi in minoranza dai laici.
E’chiaro che se si dovesse operare nel senso della separazione delle carriere conla susseguente istituzione di un autonomo Consiglio superiore dellamagistratura requirente, vi sarebbe la necessità di regolamentare, conchiarezza, i compiti di indagine del pubblico ministero ed i suoi rapporti conla polizia giudiziaria.
E ciòal fine di eliminare in radice il rischio della creazione di un corpo separatodello Stato idoneo ad incidere sull’ equilibrio democratico e sul principiodella sicurezza giuridica dei cittadini, cardine di ogni società democratica.
In taleprospettiva sarebbe importante chiarire (se del caso apportando le necessariemodifiche legislative):
che ilpubblico ministero dovrebbe rimanere pur sempre legato, nell’eserciziodell’azione penale, alla notitia criminis (rapporto, denuncia,querela, etc.);
che ilpubblico ministero non è il dominus del controllo dilegalità: esso, invero, dovrebbe tendere alla ricostruzione dellalegalità violata, ma non potrebbe estendere la sua azione alla verifica che lalegalità non sia stata per caso violata: ove dovesse verificarsi quest’ultimaipotesi il pubblico ministero verrebbe arbitrariamente ad assumere compiti dipolizia, della pubblica amministrazione e della politica
che ilpubblico ministero dovrebbe continuare ad avere – limitatamente alla notitiacriminis – la diretta disponibilità della polizia giudiziaria;
che,quindi, il pubblico ministero non è il capo della polizia, ma rimarrebbetuttora il controllore della polizia giudiziaria; il garante, cioè, dellalegalità processuale, sia sul versante investigativo sia su quello, di suaesclusiva competenza, dibattimentale;
chesembra opportuno ricordare come, all’esito di un appassionante dibattito, nelcorso dei lavori preparatori dello Statuto della Corte penale internazionale,si sancì che il Procuratore può aprire un’inchiesta solo dopo avervalutato le informazioni sottoposte alla sua conoscenza (id est:notitia criminis) e a condizione che le informazioni in suopossesso forniscano un ragionevole fondamento per supporre che un reatodi competenza della Corte è stato o sta per essere commesso (art.53.1.a);
cheall’argomento opposto sulla inesorabile consequenziale perdita della culturadella giurisdizione, va obiettato che la cultura della giustizia, dovrebbetrovare la sua fonte in una scuola superiore unica, aperta ad avvocati,giudici, pubblici ministeri ed ufficiali di polizia giudiziaria. Il modello delLa.p.e.c. (Laboratorio permanente esame incrociato), formato da illuminatiavvocati, docenti universitari, giudici, pubblici ministeri e tecnici, stadisincrostando dogmi e pregiudizi di stampo inquisitorio ed ha finalmenteavviato, dopo oltre vent’anni (quasi una generazione) una cultura della civiltàaccusatoria.
Soloper completezza di esposizione va esaminata, infine, la questioni concernentela scelta delle priorità per regolare il principio di obbligatorietà dell’azionepenale.
In unseminario cui nel 1975 partecipai, a Strasburgo, sotto la guida del mioMaestro, il compianto Girolamo Tartaglione, vittima delle brigate rosse nel1978, emerse che nei Paesi a quel momento aderenti al Consiglio d’ Europa viera una tale convergenza in pratica sui principi di obbligatorietà ofacoltatività dell’azione penale (principe de légalitéo d’opportunitédes poursuites) da far apparire inutile la distinzione.
Il modopiù semplice per risolvere il problema sarebbe quello di inserire, su determinazioneconsiliare, la scelta delle priorità nel circuito virtuoso istituito dallacircolare del Consiglio superiore del 2009 emessa in attuazione dell’articolo 6del decreto legislativo n. 106 del 2006 sull’organizzazione degli uffici diprocura.
Si trattadi un procedimento di garanzia – che sta manifestando grandi ed insospettatepotenzialità innovative – il quale trova il suo vertice nel Consiglio superioredella magistratura e che vede coinvolti il procuratore generale di appello ed idirigenti degli uffici di procura con l’intervento del Procuratore generaledella corte di cassazione.
Sitratta di una autentica rivoluzione copernicana con cui, per la prima volta inItalia, è stato valorizzato, nell’organizzazione degli uffici, il concetto diuniforme esercizio dell’azione penale e, per la prima volta, l’uniformità èstata correlata al rispetto delle norme sul giusto processo.
Nel suoRapporto, la Commissione di Venezia indica proprio nell’individuazione dellepriorità un settore nel quale il parlamento e il ministero dellagiustizia o il governo possono, a giusto titolo, giocare un ruolo decisivonell’elaborazione della politica in materia di esercizio dell’azione penale (§43).
Ladelicatezza del tema e la rilevanza degli interessi in giuoco, suggerisce,però, la necessità di una previsione costituzionale.
Occorrerilevare che tra i settori di intervento sinora esplorati, ha avuto un esitoparticolarmente positivo quello – ancora in corso, svolto in strettacooperazione anche con i competenti uffici del Ministero della giustizia e lecui risultanze saranno sottoposte alle determinazioni del Consiglio superiore –concernente l’iscrizione delle notizie di reato nei relativi registri.
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